Marco jurídico: Reflexiones y camino recorrido en BherriLab

GARANTIZAR EL FIN SOCIAL DE LOS PROYECTOS Y LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

En la gestión comunitaria, el derecho creativo no es una solución, se deben habilitar marcos y procedimiento que la faciliten.

Tabla de contenido

Antecedentes
Reflexiones y camino recorrido
1. Conceptos básicos
2. Interés y utilidad pública
3. Libre concurrencia e igualdad de oportunidad
4. Acceso a la información
5. Proceso de codiseño del proyecto (concesión)
6. Procedimiento de concesión y formalización
7. Marco como herramienta habilitadora o inhabilitadora
8. Instrumentos legales
Vídeos del proceso
Documentos de referencia
Anexos

Antecedentes.

Partiendo del trabajo en la primera sesión de BherriLab celebrada el 30 de noviembre en Plateruena (Durango). Una sesión que partía del objetivo de recoger información relevante para el desarrollo del laboratorio. De las tensiones, preguntas, aprendizajes e historias recogidas se elabora un documento que sirve como punto de partida del trabajo a desarrollar en la segunda sesión que se celebró el 12 de diciembre en la Casa de las Asociaciones Rogelia de Álvaro (Gasteiz). Este documento es el resultado de ambas sesiones de trabajo.

Reflexiones.

El marco jurídico-administrativo —leyes, normativas, reglamentos, ordenanzas…— en el que deben desarrollarse los procesos de gestión comunitaria de espacios es de una gran complejidad. La comprensión y aplicación de dicho marco requiere de un asesoramiento jurídico específico que se adapte a cada contexto. Algunos materiales como la Guía de activación de espacios-inmuebles de Arquitecturas Colectivas, de la que nos hacemos eco entre los documentos que BherriLab ha recopilado, son un excelente punto de partida tanto para el trabajo desarrollado en BherriLab, como para para cualquier iniciativa ciudadana o administración pública que quiera iniciarse en proyectos de gestión comunitaria de espacios públicos.

El trabajo realizado en el ámbito normativo de este BherriLab se ha centrado en poner los elementos de garantía e incorporados al marco jurídico-administrativo a favor este tipo de procesos. Para hacerlo, ofrecemos algunas claves trabajadas en este laboratorio ciudadano acompañadas de referencias concretas de experiencias en otras administraciones públicas que ya han avanzado en este terreno.

1. Conceptos básicos.

El término concesión se refiere a la cesión de un bien público para ser utilizado de forma continuada y privativa. Para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a concesión de espacios, la normativa  recurre a un sistema de concurrencia o procedimiento de selección.

El uso de un espacio implica el cumplimiento de la normativa relacionada con las actividades clasificadas: seguridad, accesibilidad, ruidos, etcétera. Además, el seguro de responsabilidad civil debe ser acorde a las actividades posibles y clasificadas.

La apertura del espacio, previa obtención de la actividad clasificada, puede realizarse con una declaración responsable sobre el cumplimiento de dicha normativa por parte de la iniciativa ciudadana.

En el caso de tener que acometer obras en el inmueble, es necesario tramitar previamente las actividades clasificadas. Para hacerlo, es preciso cotejar al plan general de ordenación urbana para averiguar si la actividad planteada en el espacio es posible.

2. Interés y utilidad pública.

La gestión comunitaria confluye con la posibilidad legal de que las administraciones locales puedan ceder espacios, de forma temporal y gratuita, a iniciativas que desarrollan una actividad entendida como utilidad pública.

Una iniciativa sin ánimo de lucro no equivale a una iniciativa de interés público; la definición de interés público se puede expresar de diferentes formas en función del marco legal al que se recurra. Las administraciones locales tienen la capacidad de determinar qué iniciativas son clasificadas de interés público según sus propios reglamentos y ordenanzas. La falta de claridad en lo que cada administración considera interés público, favorece la arbitrariedad en la concesión de espacios. En la realidad de nuestro territorio, nos encontramos numerosas iniciativas ciudadanas con el potencial de generar valor público, a las que la falta de claridad o las elevadas exigencias, les impiden recibir el reconocimiento de utilidad pública.

Algunas normativas municipales, como el borrador de reglamento de participación ciudadana del Ayuntamiento de Pamplona y  la Ordenanza de la colaboración público-social del Ayuntamiento de Madrid, aportan algunos elementos para reconocer la utilidad pública de iniciativas y actividades ciudadanas.

3. Libre concurrencia e igualdad de oportunidad.

La libre concurrencia es un mecanismo clave para garantizar la igualdad de oportunidades de todas las iniciativas ciudadanas que aspiran a la gestión comunitaria de un espacio público, aunque existen excepciones que justifican la adjudicación directa.

Sin embargo, la libre concurrencia, a falta de criterios que definan con claridad los impactos sociales positivos de los proyectos, puede llegar a suponer un obstáculo infranqueable para muchas iniciativas ciudadanas con falta de profesionalización, capacidad organizativa o, incluso, por falta de formalización. Al mismo tiempo, la libre concurrencia, a falta de criterios bien definidos, podría beneficiar la concesión de espacios públicos a entidades que no desempeñen una actividad de claro retorno social en el territorio o desplazar a iniciativas que, a pesar de su arraigo a territorio, pudieran ser desplazadas.

Todos los reglamentos y ordenanzas analizados en BherriLab incluyen la libre concurrencia en el procedimiento de concesión.

4. Acceso a la información.

Para garantizar el buen desarrollo de los procesos de gestión comunitaria de espacios públicos es necesario proporcionar la mayor información posible, no solo del marco regulador, sino también al respecto de cuestiones como:

• Líneas estratégicas que los municipios deseen impulsar en la gestión comunitaria.

• Definición de la actividades de interés público y requisitos para el reconocimiento de iniciativas ciudadanas como entidades de interés público.

• Inventario de equipamientos y espacios con variables como tipo de bien, actividad posible según estado del espacio, normativa a cumplir o actividad posible según plan de ordenación. Si el espacio ya cuenta con actividad, deberá incluir información al respecto de la iniciativa ciudadana que la gestiona.

• Procedimiento para la gestión comunitaria: duración de los convenios y plazos para presentar proyectos.

5. Proceso de codiseño del proyecto (concesión).

A pesar de que el término concesión tienen una fuerte carga simbólica y jurídica, la colaboración entre la iniciativa ciudadana y la administración pública debe comenzar mucho antes de la entrega del bien para su gestión. Es decir, antes de la firma de un convenio, o acuerdo de concesión, es necesario establecer un marco que fije las bases de los proyectos que se puedan desarrollar. Algunos aspectos a tener en cuenta son:

• Objetivos del proyecto.

• Modelo de gestión: cogestión autogestión, gestión indirecta…

• Criterios e indicadores de impacto social.

• Actividades posibles según espacio.

• Programa de obras, en caso de ser necesarias.

• Normativa a cumplir.

• Tipos de seguros de responsabilidad civil necesarios.

• Mantenimiento del espacio.

• Viabilidad, sostenibilidad y líneas de subvención.

• Forma jurídica de la iniciativa ciudadana.

• Duración del convenio.

• Órganos de colaboración y seguimiento.

• Elaboración del proyecto de gestión comunitaria.

El codiseño de la concesión también debería ser impulsado por parte de la administración pública para casos en los que el bien sea de titularidad privada, por entender que la utilidad pública de la gestión comunitaria en espacios privados también es de interés público. El proceso de codiseño podría ser evaluado atendiendo a los indicadores de calidad de un proceso participativo.

Reglamentos como el de Bolonia, el borrador de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Pamplona, el Reglamento de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Barcelona y la Ordenanza de la colaboración público-social del Ayuntamiento de Madrid recogen de una u otra forma la necesidad de espacios de acompañamiento y formación conjunta entre iniciativas ciudadanas y administraciones públicas.

6. Procedimiento de concesión y formalización.

El procedimiento de selección y adjudicación debe garantizar la auténtica utilidad pública de la iniciativa seleccionada; para hacerlo, recurrirá a requisitos específicos que partan de la colaboración entre la ciudadanía y la administración pública. En este sentido, ya existen convenios, como  el de Astra (Gernika), que reconocen el carácter participativo del diseño del proyecto de gestión comunitaria.

La formalización del convenio debe recoger los aspectos detallados en el proceso de diseño de concesión. En la documentación recopilada en BherriLab se encuentran diferentes modelos de convenio que utilizan municipios próximos.

7. Cumplimiento normativo como herramienta habilitadora o inhabilitadora.

Una iniciativa ciudadana con capacidad organizativa suficiente para hacer frente a un proceso de concurrencia y cumplimiento normativo como el que se ha descrito en este texto, no suele ser tan habitual en la casuística de la gestión comunitaria.

La aplicación de la normativa existente, sin espacios de contraste y colaboración con la iniciativa ciudadana, puede dar como resultado que la parte creativa, socialmente responsable, de mejor voluntad social y comunitaria, se vea frenada por la incapacidad de cumplir todos los requisitos necesarios para la concesión.

Por contra, una normativa que reconozca el valor social y comunitario de la gestión ciudadana, puede ser una poderosa palanca para habilitar proyectos e iniciativas que impacten de forma positiva en la calidad de vida de las personas. El programa Patrimonio ciudadano del Ayuntamiento de Barcelona describe un mecanismo para regular la colaboración con la iniciativa ciudadana, a fin de dotar de un marco que permita el desarrollo de la gestión comunitaria.

8. Instrumentos legales.

La documentación recopilada en BherriLab está salpicada de referencias a leyes que definen el marco jurídico-administrativo de la concesión de espacios públicos. De nuevo, hacemos alusión al documento Guía de activación de espacios-inmuebles de Arquitecturas Colectivas en el que se detalla el marco jurídico-administrativo de mayor impacto. No obstante, en el marco de la investigación realizada en Bherrilab recogemos las siguientes referencias de posibles instrumentos a tener en cuenta de forma complementaria:

• Ley de Instituciones Locales de Euskadi
• Ley Vasca del Tercer Sector. Medidas de apoyo al desarrollo de infraestructuras, la realización de inversiones, la mejora de la gestión y el impulso de la actividad económica de las organizaciones.
• Proyecto de Ley de Transparencia, Participación Ciudadana y Buen Gobierno del Sector Público Vasco

A tener en cuenta el documento Espacios de transición en las DOT. Este trabajo parte del análisis de iniciativas ciudadanas para extraer algunas claves que permitan incorporar a las Directrices de Ordenación del territorio (DOT) herramientas de apoyo a prácticas colaborativas urbanas entre las que se incluyen la gestión comunitaria.

Vídeos del proceso.

Documentos de referencia.

Anexos.

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